La figura del Mediatore nel contesto europeo

dott. Antonio Tipaldi

La figura del Mediatore europeo nasce con il Trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il primo novembre 1993.

Tale organismo ha iniziato ad operare attivamente sin dal 1995 su questioni che hanno spaziato dalle disposizioni fiscali ai finanziamenti di progetti, dalle norme sulla concorrenza alle discriminazioni basate sul sesso.

Attualmente la carica è ricoperta per la prima volta da una donna, l’irlandese Emily O’Reilly, subentrata nel 2013 al greco Nikiforos Diamandouros, che ha coperto tale carica per ben tre mandati consecutivi.

Il Mediatore europeo è incaricato di ricevere ed esaminare le denunce dei cittadini nei confronti delle istituzioni dell’Unione relative a casi di “cattiva amministrazione”¹ ed agisce come una sorta di “intermediario tra i cittadini e le stesse istituzioni”².

A riguardo, la stessa Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea³ riconosce il diritto ad una “buona amministrazione”⁴ ed accorda ad ogni cittadino comunitario il diritto di rivolgersi al Mediatore⁵ europeo affinché si esprima in merito a casi di “cattiva amministrazione”

In particolare il Trattato dispone che qualsiasi cittadino residente nell’Unione, nonché qualsiasi persona giuridica (imprese, associazioni, enti pubblici e privati) con sede in uno Stato dell’Unione ha il diritto di presentare una denuncia al Mediatore europeo qualora ritenga che un’istituzione o un organo comunitario non abbia agito conformemente ad una norma o ad un principio per esso vincolante⁶.

Di tal ché il Parlamento europeo ha richiamato l’attenzione del Mediatore sulla puntuale e corretta applicazione delle norme contenute nel Codice europeo di buona condotta amministrativa⁷ nei casi che gli vengono sottoposti a seguito di denunce o in quelli dove agisce di propria iniziativa⁸.

A tal fine, i suddetti organi e istituzioni hanno l'obbligo di fornire al Mediatore le informazioni che egli richiede, nonché di indicare se queste informazioni siano di natura riservata.

In quest’ultimo caso, l'accesso alle informazioni è regolato dalle norme di sicurezza dell'organo o dell'istituzione in questione, secondo quanto disposto dal Regolamento (CE) n. 1049\2001 relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Anche gli Stati membri hanno l'obbligo di fornire informazioni al Mediatore; tuttavia, se tali informazioni sono soggette a disposizioni legislative in materia di segreto professionale, il Mediatore è tenuto a non divulgarne il contenuto.

Il Mediatore è nominato dal Parlamento Europeo dopo ogni elezione per un periodo di cinque anni, che corrisponde alla durata della legislatura parlamentare con mandato rinnovabile.

Tale organo svolge le sue funzioni in piena indipendenza e imparzialità e per la durata del suo incarico gli è vietata la possibilità di esercitare altra attività professionale, sia essa retribuita o meno⁹; qualora vengano meno le citate caratteristiche di indipendenza e imparzialità, la Corte di giustizia, su richiesta del Parlamento può destituirlo dalle sue funzioni.

Per poter essere nominato Mediatore europeo è necessario il possesso di quattro requisiti¹⁰:

1. essere cittadino dell’Unione;
2. essere in possesso dei diritti civili e politici;
3. fornire piena garanzia d’indipendenza;
4. soddisfare le condizioni richieste nel paese di appartenenza per esercitare le più alte funzioni giurisdizionali.

Il Mediatore europeo opera in conformità dell’art. 195 del trattato CE, dello statuto del Mediatore adottato dal Parlamento Europeo nel 1994¹¹e delle disposizioni di esecuzione adottate ai sensi dell’art. 14 dello statuto stesso.

Nel giugno 2008, alla luce di una relazione della Commissione per gli affari costituzionali, il Parlamento Europeo ha adottato una decisione¹² per la revisione dello statuto, entrata in vigore il 31/07/2008.

Le due modifiche principali introdotte, in buona sostanza, rafforzano, ancor di più, la facoltà di indagine del Mediatore.

In primo luogo, nel corso di un’indagine il Mediatore può accedere adesso, senza alcun limite, ai documenti in possesso delle istituzioni e degli organi dell’UE; inoltre questi ultimi non possono più opporre un rifiuto alla consultazione dei documenti per “ragioni debitamente motivate dalla segretezza”.

In secondo luogo, i funzionari dell’UE che forniscono prove al Mediatore non sono più tenuti a rendere dichiarazioni “a nome delle loro amministrazioni e in base alle istruzioni di queste”.

Sono state, inoltre, chiarite e consolidate le disposizioni che impongono al Mediatore di mantenere la segretezza dei documenti e delle informazioni.

Successivamente, nel dicembre 2008, il Mediatore ha revisionato le sue disposizioni di esecuzione per allinearle alle modifiche introdotte nello statuto; le nuove disposizioni, entrate in vigore dal primo gennaio del 2009, mirano a mantenere e rafforzare la fiducia degli autori delle denunce, nonché delle istituzioni, nelle indagini del Mediatore.

In particolare, il denunciante ha la certezza di poter visionare tutti i materiali che l’istituzione interessata decide di trasmettere al Mediatore nell’ambito della preparazione del proprio parere sulla denuncia, o in risposta a ulteriori indagini; il Mediatore ha pieno accesso a tutte le informazioni e a tutti i documenti che considera pertinenti per l’indagine; le istituzioni hanno la certezza che, quando il Mediatore chiede di poter visionare documenti o di avere informazioni in più rispetto a quelle fornite nel parere e nelle risposte dell’istituzione a ulteriori indagini, o quando esamina il fascicolo, né il pubblico né l’autore della denuncia possono accedere a informazioni o documenti che l’istituzione segnala come riservati.

Il Mediatore europeo, come già accennato in premessa, ai sensi del’art. 195 del Trattato CE, riceve ed esamina denunce relative a casi di “cattiva amministrazione” nell’ambito dell’operato delle istituzioni e degli organi della UE, con esclusione della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado, in quanto ambedue gli organismi, nell’esercizio delle proprie funzioni giurisdizionali, non possono essere sottoposti al controllo del Mediatore.

Si configurano potenziali casi di “cattiva amministrazione” ogni qualvolta un’istituzione o un organo comunitario non operino conformemente ad una norma o ad un principio per essi vincolante; ciò si verifica sicuramente quando, ad esempio, venga omesso il compimento di un atto dovuto, oppure si agisca in maniera illegittima o irregolare¹³.

Tra le fattispecie più frequenti di “cattiva amministrazione”, oggetto di denuncia al Mediatore europeo, troviamo sicuramente quelle relative ad abuso di potere, ad omissione o rifiuto di fornire informazioni, a controversie contrattuali ed a ritardi o irregolarità amministrative.

La denuncia¹⁴ al Mediatore deve essere presentata entro due anni a decorrere dalla data in cui i fatti che la giustificano sono portati a conoscenza del ricorrente ed inoltre occorre, comunque, aver già interpellato, senza successo, l’istituzione o l’organo che si intende denunciare.

Essa può essere redatta in una delle 23 lingue ufficiali dell’Unione, indicando le proprie generalità, l’istituzione o l’organo che si intende denunciare e i motivi che inducono a farlo; all’uopo è stato previsto un apposito formulario di denuncia, reperibile anche sul sito internet dell’organismo¹⁵.

La presentazione non comporta a carico del denunciante alcun costo e può avvenire a mezzo posta, fax o posta elettronica.

Va chiarito che la suddetta presentazione non interrompe tuttavia i termini relativi ai ricorsi giurisdizionali o amministrativi, e che non è necessario essere stati personalmente vittime del caso di cattiva amministrazione segnalato.

Ricevuta una denuncia, il Mediatore verifica innanzitutto l’ammissibilità della stessa e, se questa è ricevibile, d’ufficio procede ad effettuare le indagini che ritiene opportune, trasmettendone copia all’istituzione interessata ed invitandola a fornire un parere entro tre mesi.

In caso contrario, ovvero di denuncia non ammissibile, fornisce al ricorrente i motivi del rifiuto a procedere, indicando eventualmente un’altra autorità a cui rivolgersi.

Una volta ricevuto il parere dall’istituzione chiamata in causa, ne trasmette copia al denunciante, che ha un mese di tempo per presentare le sue osservazioni in merito.

A questo punto, il Mediatore, dopo aver esaminato il parere dell’istituzione e le eventuali osservazioni del denunciante, potrà chiudere l’inchiesta con una decisione motivata oppure continuare le indagini.

Qualora il Mediatore opti per la continuazione delle indagini, dovrà, successivamente, esperire un tentativo obbligatorio di conciliazione finalizzato a risolvere la questione in modo da garantire il completo soddisfacimento delle richieste del ricorrente.

Infatti , il Mediatore, essendo privo del potere di emettere decisioni vincolanti, non potrà svolgere una vera e propria attività di composizione del conflitto, quanto, piuttosto, un’attività mirata a prevenire l’eventuale insorgenza della lite.

Ove mai il tentativo di conciliazione non andasse a buon fine, il Mediatore avrà due ulteriori opzioni:

• chiudere il caso con una decisione motivata qualora non sia più possibile per l’istituzione l’eliminazione del problema contestato;
• proseguire nelle indagini, indirizzando all’istituzione interessata una relazione corredata di progetti di raccomandazione critica, quando, invece, il caso sia ancora rimediabile o di particolare gravità.

In questa seconda ipotesi, entro tre mesi dalla ricezione di tale relazione, l’istituzione dovrà trasmettere un suo parere al Mediatore, volto ad evidenziare le misure adottate o che intenderà adottare per risolvere il problema oggetto di contestazione.

Qualora il Mediatore ritenesse che tale parere non sia soddisfacente, potrà inviare al Parlamento Europeo una relazione speciale con la quale viene posto a conoscenza dell’Assemblea Europea il caso di cattiva amministrazione oggetto d’inchiesta.

 1 La nozione di cattiva amministrazione è contenuta nella Relazione annuale 2011 del Mediatore Europeo, il quale su sollecitazione del Parlamento europeo ha precisato che “si è in presenza di cattiva amministrazione allorquando un organismo pubblico non opera conformemente ad una norma o ad un principio per esso vincolante”.

 2 D. TORNESELLO, “Il Mediatore Europeo, intermediario tra le Istituzioni Europee ed il cittadino”, http://www.pesonaedanno.it, articolo del 17 marzo 2010; O. POLLICINO, L’Ombudsman comunitario: limiti e potenzialità di un istituto nel quadro della “scommessa” della cittadinanza europea, in rivista Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, 2006, p.. 1747 e ss.

 3 Proclamata a Nizza il 7\12\2000 da Parlamento europeo, Consiglio e Commissione

 4 Art. 41, Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea; sul principio di “buona amministrazione” in generale vedi

 S. RICCI, La “buona amministrazione”: ordinamento comunitario e ordinamento nazionale, Torino, Giappichelli, 2005;

 F. TRIMARCHI BANFI, Il diritto ad una buona amministrazione, in M. P. CHITI e G. GRECO (a cura di), Trattato di diritto amministrativo europeo, Milano, Giuffrè, 2007, I, pp. 49-86; vedi anche relazione tenuta al Convegno “La buona amministrazione tra affermazioni di principio e diritti fondamentali”. - Gubbio – 19-20 ottobre 2007.

 D. SORACE, La buona amministrazione, in M. RUOTOLO (a cura di), La Costituzione ha 60 anni: la qualità della vita sessant’anni dopo, Atti del Convegno di Ascoli Piceno, 14-15 marzo 2008, Napoli, Editoriale Scientifica, 2008, pp. 119-135;

 5 Art. 43, Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea.

 6 art. 228 TFUE

 7 Codice approvato dal Parlamento europeo il 06/09/2001

 8 Cfr. M. P. CHITI, Il Mediatore europeo e la buona amministrazione comunitaria, in Riv. Dir. Pubbl. comunit. 2000, 02, p. 303

 9 art 228,co.3, TFUE

 10 L. COMINELLI, Il mediatore europeo, ombudsman dell'Unione: risoluzione alternativa delle dispute tra cittadini e istituzioni comunitarie, Giuffrè, Milano, 2005.

 11 Decisione n°262/1994 del Parlamento europeo del 9/03/1994 sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del Mediatore , in G.U. 1994 L. 113, pag. 15.

 12 Decisione 2008/587 del Parlamento Europeo, che modifica la decisione 94/262 sullo statuto e le condizioni generali per l’esercizio delle funzioni del Mediatore , in G.U. 2008 L. 189, pag. 25.

 13 L. COMINELLI, IL Mediatore Europeo, Ombudsman dell’Unione: prime osservazioni empiriche, in rivista Sociologia del Diritto, Franco Angeli Edizioni, 2001, pag. 104

 14 Anche su iniziativa del Mediatore, Decisione 2008/587 del Parlamento Europeo, art. 1, punto 2)

 15 http://www.ombudsman.europa.eu